Wayne Parsons
Categoría Políticas Públicas en 'Libros Accesibles'
El análisis de políticas públicas constituye un enfoque de aproximación a las propias políticas públicas reales que busca integrar y contextualizar modelos e investigaciones desde aquellas disciplinas que tienen una orientación hacia la problematización y las políticas públicas. Así, siguiendo la definición de Wildavsky: “El análisis de las políticas públicas es un subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de límites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece adecuado a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema” (Wildavsky, 1979: 15). De esta manera, la orientación de las políticas públicas podría sintetizarse, de acuerdo con los términos de Harold Lasswell, como:
• - Multimetódica.
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• - Multidisciplinaria.
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• - Orientada a los problemas.
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• - Preocupada por trazar el mapa contextual del proceso, las opciones y los resultados de las políticas públicas.
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• En busca de la integración de los conocimientos dentro de una disciplina más amplia, con el fin de analizar las elecciones y la toma de decisiones públicas, para contribuir a la democratización de la sociedad (véase Lasswell, 1951a, 1968, 1970 y 1971).
En esta obra se combinan dos tipos de enfoques que suelen aparecer de manera separada en los libros de texto: el análisis del proceso de las políticas públicas y el uso de técnicas y conocimientos analíticos en y para la formulación de políticas públicas. Así, al considerar diversos marcos de análisis en los cuatro capítulos del libro, se emplean dos grandes clasificaciones: • Análisis del proceso de las políticas púbiicas, cómo se definen los problemas y las agendas, cómo se formulan las políticas públicas, cómo se toman las decisiones y cómo se evalúan e impiementan las políticas públicas. • Análisis en y para el proceso de las políticas públicas, que comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y propugnación en la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación. El propósito de este libro es presentar a los estudiantes los diversos marcos y enfoques que pueden emplear para analizar los problemas y los procesos de las políticas públicas. Lo incluido no representa una serie completa ni definitiva de aquello útil a la “ciencia de las políticas públicas”. Dror (1989: 320-326) por ejemplo, presenta un listado de 23 disciplinas para incorporarlas en el abanico de las políticas públicas; aquí se propone una selección más modesta Además de las ciencias políticas, la administración pública y la teoría política el texto se alimenta de otras disciplinas clave para las políticas públicas como la sociología, la psicología, la economía y la administración. De ninguna manera se pretende presentar una lista exhaustiva de ámbitos de investigación orientados a las políticas públicas; el hecho de que el espíritu de este libro sea aportar una introducción al tema justifica la decisión de limitar, hasta cierto punto el rango de disciplinas abordadas.
Cómo usar este libro
Este libro no sigue el formato puro de etapas consecutivas. El enfoque más común consiste en dividir el proceso de las políticas públicas en fases y etapas, que empiezan con la formulación de las políticas y terminan con su evaluación e impado. En la realidad, los límites entre fases y etapas tienden adesdibujarse, superponerse y entremezclarse. Al mismo tiempo, la disposición de dichas fases se inclina a omitir la consideración del hecho de que existen múltiples caminos para aproximarse al proceso de formulación de políticas y al análisis de las políticas públicas. No obstante, este libro no desecha del todo el concepto del ciclo de las políticas públicas, independientemente de los inconvenientes que entraña. Como se explica en el Capítulo I, la razón que subyace a esta preferencia por el paradigma de la “ciencia normal” es que, tal como lo demuestra (en su totalidad) la obra de Lasswell, la idea de las “etapas” debe ampliarse para incluir una contextualización más amplia de diversos marcos y métodos o enfoques. Por ende, no puede haber una sola definición de análisis de políticas públicas (Wildavsky, 1979: 15) ni una sola teoría o modelo capaz de aprehender o explicar la complejidad de aquello que Easton denominara la “red de decisiones” (Easton, 1953; 130) que constituyen las políticas públicas.
Aunque el libro está dividido en capítulos, no es necesario hacer una ledura secuencial. Los capítulos no fueron pensados como etapas, sino como guías que muestran la forma en que diversos marcos se aproximan al análisis y al proceso de las políticas públicas. Así, en vez de dedicar diez o más capítulos a las etapas del proceso de las políticas públicas, se decidió agruparlas en tres grandes niveles o dimensiones de análisis que se intersedan. (Los ledores que no estén familiarizados con la noción del ciclo de las políticas públicas podrían empezar por las ideas expresadas en la sección 1.10.)
En consecuencia, se sugiere seguir un método de ledura interadivo y no lineal; es decir, el ledor tomará en cuenta las referencias a otras partes del libro y a otros textos para avanzar y retroceder en la lectura, en vez de empezar por la primera página del Capítulo I y terminar en la última del Capítulo IV. No olvidemos que, tal como todos los críticos del modelo del ciclo de las políticas públicas se apresuran a señalar, en el mundo real no hay fases claramente definidas.
Se recomienda ampliamente la lectura de este libro acompañada de material sobre estudios de caso que sean pertinentes a los problemas o inquietudes de política pública del lector o del curso en cuestión. En general, los textos de Harrop (ed.) (1992) y Heidenheimer et al. (1990) son idóneos. Se han seleccionado textos y artículos para brindar un punto de introducción a otros estudios en función de las necesidades del docente o el estudiante con un contexto más específico dentro de determinado curso. Algunos textos sirven como estudios de caso de políticas públicas reales; otros aportan ideas de manera más tangencial.
A modo de estrategia de lectura para complementar el libro, se recomienda a los estudiantes familiarizarse con las obras fundamentales de algunos de los fundadores del enfoque de políticas públicas, como Lasswell, Simón, Lindblom, Etzioni, Dror y Wildavsky. Habría que empezar por el principio con la lectura de The Policy Orientation (1951b) de Lasswell y algunas de las reseñas más recientes de su obra, como la publicada por Torgerson (1985). Después, en lugar de leer lo que se ha escrito sobre Simón, sería aconsejable leer su libro El comportamiento administrativo (1988). Dos textos clave son el volumen de Lindblom sobre el proceso de la formulación de políticas (Lindblom y Wood-house, 1993) y su obra titulada/«^Vy and Change (1990). La mejor introducción a la obra de Etzioni sigue siendo The Aclive Society (1968), aunque sus trabajos más recientes sitúan sus ideas en un contexto más amplio. El texto de Dror, Public Policy Making Re-examined (1989), no ha dejado de ser un excelente punto de partida para conocer la obra de este autor.
Por último, el libro de Wildavsky sobre el “arte y oficio” de hablarle al poder con la verdad, titulado precisamente Speaking the Truth to Power (1979), constituye una lectura obligada.
Nada sustituye la acuciosa lectura de los textos que han dado forma a las políticas públicas como campo de estudio, por lo que no se aconseja a los estudiantes esperar de este o cualquier otro libro de texto nada más que una introducción a obras fundamentales. Tras haber leído a los “grandes maestros”, los estudiantes estarán preparados para comprender libros de texto como los de la autoría de Hogwood y Gunn (1984), Rossi y Freeman (1993), Weiss (ed.)
- y Heineman etal. (1990). Para redondear su formación, los estudiantes deberán recurrir a aportaciones más recientes, como los textos de Bobrow y Dryzek(1987), Fischer y Forester (ed.) (1993), Kooiman (ed.) (1993), y Sabatier y Jenkins-Smith (ed.) (1993). El impaólo de la administración en las políticas públicas obliga a los estudiantes a familiarizarse con las principales ideas y desarrollos en ese campo. Las encuestas anuales de la OCDE y los textos de Massey
- y Hughes (1994) constituyen tres excelentes fuentes.
1.1/ Introducción
Toda actividad humana seria engendra profundas reflexiones personales o conversaciones dentro de un campo. Lo anterior es tan cierto cuando se trata de la cacería el juego de azar o la construcción de casas como cuando se trata de política; a su vez, esas conversaciones siempre “retroalimentan” la actividad original en una u otra forma. {WJ.M. Mackenzie, citado en Gregor, 1971: 1)
Meta-análisis implica la consideración de métodos y enfoques empleados en el estudio de las políticas públicas y su discurso y lenguaje. El "meta” análisis “retroalimenta”, como señala la cita de Mackenzie, la práctica del análisis de las políticas públicas. El meta-análisis es aquel análisis que se ocupa de la actividad de análisis; en otras palabras, el meta-análisis busca comprender la idea de que el análisis de las políticas públicas se vale de metáforas; al analizar describimos un hecho comparándolo con otro El análisis de las políticas públicas, al igual que otras formas de análisis político emplea metáforas o modelos como recursos para explorar “lo desconocido”, (Landau, 1961: 353) y tal vez lo imposible de conocer del mundo de la política La disyuntiva, como señala Landau, no radica en usar o no usar modelos sino en hacer de ellos un uso abierto e “higiénico” que fomente una conciencia crítica en cuanto a sus supuestos, orígenes e importancia.
A partir de ese objetivo, el Capítulo 1 de este libro aborda la idea de las políticas “públicas” y se aproxima al significado de la noción de esfera pública así como a la forma en que la cambiante conceptualización de lo público y lo privado ha definido el estudio de las políticas “públicas”. Más adelante se revisa la idea de “políticas públicas”, su evolución y uso moderno (1.2) La siguiente sección está dedicada al desarrollo de las políticas públicas y al análisis de las políticas públicas como materia o campo de investigación (1.3), y en ella se estudian los tipos, la ubicación y las actividades de los analistas de políticas (1.4). Así como hay diferentes tipos de analistas, hay una gran variedad de clases y tipos de “marcos” de análisis. En la sección 1.5 se revisan los principales marcos o enfoques empleados por los analistas de las políticas públicas. La sección 1.6 trata los marcos “filosóficos” clave que han influido los enfoques normativos, éticos y metodológicos para la teoría y la práctica de las políticas públicas. Una de las grandes preocupaciones en el estudio de las políticas públicas es el “proceso” de formulación de las propias políticas; la sección 1.7 incluye algunos de los principales enfoques para el estudio de la formulación y el análisis de las políticas públicas. A partir de ahí, se hace necesario ocuparse de cuestiones metodológicas más amplias. El uso de palabras como “marcos”, “metáforas” y “modelos” exige revisar ei significado de cada uno de estos conceptos y la forma en que ocurren cambios y “virajes” entre diversos marcos o “paradigmas” (1.8). La penúltima sección (1.9) aplica la idea de los virajes de paradigma para explicar el cambiante objetivo del análisis de las políticas públicas a partir de la década de 1950 hasta la fecha. La última sección (1.10) aborda la forma en que el proceso de las políticas públicas ha sido “esquematizado” en etapas y ciclos, y define el enfoque que permea el resto del libro.
1.2/ Lo “público” y las “políticas” como conceptos
El punto de partida en el debate sobre las políticas públicas debe ser el análisis acerca de lo que se entiende por “lo público” y el recuento del desarrollo de este concepto en la teoría y en la práctica. Esto reviste particular importancia ante el hecho de que la idea de “lo público” ha sufrido cambios considerables en años recientes, tanto en el mundo anglosajón como en otros espacios.
• Textos clave La lectura de los siguientes textos puede ser útil para analizar la idea de "lo público":
• S.l. Benn y G.F. Gaus (editores), Publicand Prívatela Social Life, 1983: sobre las ideas de lo público y lo privado. P
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• J. Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere, 1989: sobre el desarrollo de la esfera pública.
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• JAW. Gunn, "Public Opinión", "Public Interest", 1989: sobre la "opinión pública" y el "interés
Empecemos por algunos términos de uso común:
• Interés público
• Opinión pública
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• Bienes públicos
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• Derecho público
• Sector público
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• Salud pública
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• Transporte público
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• Educación pública
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• Difusión de servicios públicos
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• Rendición de cuentas públicas
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• Sanitarios públicos
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• Orden público
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• Deuda pública
Se puede decir que las “políticas” se ocupan de aquellas esferas consideradas como “públicas”, a diferencia de una lista parecida que se podría elaborar con expresiones que implican la idea de “lo privado”. La idea de las políticas públicas presupone la existencia de una esfera o ámbito de la vida que no es privada o puramente individual, sino colectiva.
Lo público comprende aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes. La esfera de lo público, ¿requiere una forma distinta de análisis de la que se emplea en relación con lo privado o con el mundo empresarial? ¿Cuál es la relación de lo público con lo privado? ¿Qué debería considerarse público y qué privado? Estas preguntas no resultan ajenas a los estudiantes de la política moderna; no obstante, la relación entre “lo público” y “lo privado” constituye un asunto inconcluso que data del principio de la civilización. En este apartado se resumen algunas de las principales características del desarrollo de estos conceptos en la sociedad occidental y se pretende mostrar la forma en que la historia de las ideas aporta los antecedentes indispensables para los estudiantes de políticas públicas.
Como se verá, siempre ha habido cierta tensión o conflicto entre lo que se considera “público” y lo que se considera “privado”, y al estudiar las políticas “públicases fundamental situar las posturas dentro del debate en un contexto histórico más amplio.
Grecia y Roma antiguas constituyen un buen inicio. Nuestro concepto de lo público y lo privado es parte del legado de los antiguos romanos quienes dividían estos ámbitos usando los términos res publica y res priva. La idea griega de lo público y lo privado se expresa con los términos Koinion {grosso modo lo público) e Idion (¿rosso modo, lo privado). El análisis que hace Hannah Arendt sobre la dicotomía griega de lo público y lo privado puede resumirse con la siguiente serie de opuestos (cita tomada de Saxonhouse, 1983; 380):
Público Privado
Polis Unidad doméstica
Libertad Necesidad
Masculino Femenino
Igualdad Desigualdad
Inmortalidad Mortalidad
Abierto Cerrado
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